Черная метка ждет российских уклонистов

Вопрос об обязанностях органов государственной власти и должностных лиц, а также государства в целом, по отношению к человеку и гражданину, к обществу — это ключевой вопрос Конституции, несущий концептуальную нагрузку.
Концепция Конституции во многом изложена в преамбуле и в главе 1 “Основы Конституционного строя”, Но главы 3 — 8, касающиеся формы правления, механизмов государственной власти во многих своих положениях вступают в противоречие с основными нормами гл.1. Это свидетельствует об общей противоречивости документа (Конституции), что привело к еще большему, чем прежде, господству государственных структур над человеком и его правами.
Противоречивость была заложена действиями самого “конституционного строителя” — Б.Н. Ельцина, который летом 1993г. предложил Конституционному совещанию перекроенный “под себя” проект Конституции. Но даже он не посмел посягнуть на концепцию документа. Проект, готовившийся Конституционной комиссией Съезда, согласовывался на самых различных уровнях: и на уровне разных политических сил, и на уровне депутатских фракций и групп, регионов, проходил международный анализ. Концепция этого проекта впервые ставила суверенитет личности и народный суверенитет над суверенитетом государственной власти. Впервые об этом концептуально было сказано в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятом в июне 1990-го года. В этой Декларации впервые даны в связном виде основы конституционного строя, в том числе и то, что права и свободы граждан неприкосновенны для государственной власти.
Эта концепция в общем виде сохранена и в Конституции 93-го года, в преамбуле которой говорится, что многонациональный народ Российской Федерации является единственным источником государственной власти, сохраняя незыблемой демократическую форму правления. То же повторено в ст.3 ч.1, тем самым это заявление становится нормой — законом. В этой статье впервые употреблено словосочетание “обязанности государства” в следующем контексте: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства.
Можно говорить о трех аспектах этой формулы: а) государство не имеет права ни отменять, ни ограничивать (кроме оговоренных законом случаев) права и свободы человека — а некоторые, основополагающие права — ни при каких обстоятельствах (что тоже оговорено законом); б) государство обязано активно содействовать созданию условий для реализации прав и свобод; в) государство обязано создавать специальные учреждения по охране прав.
Такова основная концептуальная посылка нашей Конституции. Но эти, на мой взгляд, очень хорошие принципы никак не реализуются и не могут быть реализованы — так как в Конституции не предусмотрены механизмы их реализации, которые не зависели бы от прихоти чиновников, включая главу государства.
Например, ст.7 Конституции провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и возможности для свободного развития человека. Ч.2 ст.7 относит к обязанностям государства охрану труда, охрану здоровья, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства, государственную поддержку детей, инвалидов, пожилых людей, установление гарантий их социальной защиты. К обязанностям государства относится и развитие системы социальных служб.
Сегодня, в условиях антисоциальных последствий экономического курса, монополия на пропаганду идей социальной справедливости принадлежит “левым силам” — мы знаем, кому. Но быть так не должно, это не должно и не может быть монополией “левых сил”: по Конституции, осуществление и пропаганда социальной справедливости — это обязанность государства и общества в целом.
Но нигде в Конституции ничего нет о конкретных механизмах реализации норм ст.7. Лишь в ст.114, ч.1, п.“в” упомянуто, что Правительство осуществляет меры по проведению в жизнь социальной политики.
Какие меры? каковы в этом плане обязанности правительства? и какова его ответственность, его бюджетная политика? Нигде ничего конкретного.
Можно было бы в главе “Финансы и бюджет” (если бы такая глава была введена в Конституцию) определить механизмы и принципы, которыми должно руководствоваться правительство, принимая и разрабатывая государственный бюджет, чтобы в бюджете непременно присутствовала доля социальных расходов не ниже установленного уровня.
Не лучше обстоит дело и с гражданскими правами. Например, в ст.24 2-й гл. говорится, что органы государства обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (такова и норма международного права). Именно такая статья была внесена в прежнюю Конституцию Верховным Советом и Съездом народных депутатов в 1991-м году, в период многочисленных и оправданных, назревших поправок и изменений прежней Конституции. Но этот важный принцип информационной открытости самым жестким образом ограничивается следующими законами: Законом о государственной тайне (1993), Законом о частной сыскной деятельности (1994) и недавно принятым Гражданским кодексом, оговаривающим коммерческую тайну в совершенно неограниченных масштабах. Итак, получается, что принцип информационной открытости не имеет законодательного механизма защиты.
Подобных примеров можно привести много. Конституция содержит внутри себя противоречия между обещаниями прав гражданам, с одной стороны, а с другой — нигде не оговорена ответственность государства в случае невыполнения им своих обязанностей.
Признание прав и свобод в качестве непосредственно действующих норм — это само по себе не определяет смысла и содержания правоприменительной практики, и в этом главный источник нелегитимности ельцинской Конституции.
Существенно ограничен провозглашенный в Конституции принцип народного суверенитета. При вступлении в должность Президент клянется (ст.82, ч.1 Конституции) уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию, суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства и верно служить народу. Но нигде не оговорено, как именно обязан действовать Президент, чтобы реализовать в полном объеме собственную присягу. Сегодня институт президентства не регулируется ни одним (!) федеральным законом. Не предусмотрены никакие правовые санкции за несоблюдение принципа ограничения политической власти, и нет механизмов, гарантирующих реализацию этого принципа.
Обществу нужны такие механизмы, как а) правовая защита гражданина; б) политическая ответственность Президента, включая процедуру его отрешения от должности; в) активный, наступательный конституционный контроль; г) возможность непосредственного обращения граждан в органы правосудия в борьбе с государственным произволом; д) исключение на деле возможности воздействия административной власти на судебные органы. У нас же ни один из перечисленных механизмов не может быть применен к Президенту РФ.
А на этот пример безответственности взирает снизу и сбоку вся чиновничья братия, и идет активное перенимание “передового опыта” самовластья.
Далее. В Конституции имеется ст.53, а в ней предусмотрено право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или должностных лиц. Но ни Конституция, ни Уголовный кодекс не устанавливают ответственность должностных лиц за необеспечение защиты конституционного строя, за непринятие мер по его охране, за действия, нарушающие конституционное устройство органов власти. Я думаю, что введение такой статьи в Уголовный кодекс было бы по сравнению со ст.53 важным шагом вперед. Потому что именно непринятие Президентом, высшим должностным лицом, главой государства, мер по охране конституционного строя или, наоборот, принятие мер, нарушающих конституционное устройство органов власти, — является нарушением и присяги Президента, и принципа подчиненности государственных органов народному суверенитету. В действующем Уголовном кодексе имеются ст.ст. 263, 264, предусматривающие уголовную ответственность за “заговор с целью захвата власти”, за “призывы к насильственному изменению конституционного строя”, но, на мой взгляд, этого перечня преступных деяний здесь недостаточно. Я думаю, что Уголовный кодекс должен также предусматривать и ответственность должностных лиц за действия или бездействие, связанные с защитой конституционного строя, а значит, и основополагающих прав человека.
Это тем более необходимо, поскольку в Конституции отсутствует механизм парламентского контроля за тем, как выполняются обязанности государства, т.е., за тем, как их выполняют исполнительные органы. Нижняя палата прошлого созыва приняла соответствующие поправки к ст.ст. 101, 102, 103 прежней Конституции. Как юрист Комитета по законодательству, я имел к этому самое прямое отношение. Поправки вводили механизм парламентского контроля над деятельностью федеральных органов государственной власти и должностных лиц, наделяя соответствующими полномочиями нижнюю и верхнюю палаты Парламента.
Я подчеркиваю, что включение в полномочия палат Федерального собрания осуществления парламентского контроля — один из важных шагов на пути к реализации принципа ответственности должностных лиц за невыполнение ими своих конституционных обязанностей или выполнение их недолжным образом. Это главный путь улучшения ситуации, которая сложилась во взаимоотношениях государства и граждан.
Одной из форм такого контроля могли бы стать парламентские комиссии по расследованию. Поправки предусматривали обязательную явку должностных лиц по вызову соответствующих парламентских комиссий и обязательное предоставление затребованных комиссиями документов. Эти поправки прошли через нижнюю палату, но не были приняты Советом Федерации. И следствием этого стал самый вопиющий пример бесконтрольных действий правительства: парламентская комиссия по расследованию причин чеченской трагедии не имела возможности осуществить реальный парламентский контроль. Никто из высших должностных лиц не явился на заседания комиссии и не представил запрошенные ею материалы, их приходилось буквально выбивать. Я был делегирован в эту комиссию Комитетом Госдумы по законодательству, работал в ней в качестве юриста и поэтому хорошо знаком с ситуацией. Даже председатель палаты Рыбкин, единственный из высших должностных лиц, кто пошел на контакты с комиссией, ограничился лишь устной беседой (без стенограммы) с председателем комиссии. Как бы вы ни относились к председателю комиссии, депутату Говорухину, но следует признать, что работа комиссии была намеренно парализована. И, тем не менее, она подготовила замечательное по силе заключение. В нем видна попытка народных представителей (т.е., общества) пробиться к возможности одернуть зарвавшуюся власть.
Еще один важный аспект, касающийся обязанностей власти по отношению к гражданам и обществу — это проблема местного самоуправления. При вступлении России в Совет Европы была сделана оговорка, что РФ должна выполнять принятые ею на себя международные обязательства и в области местного самоуправления. Ведь в рамках территориальных общностей идет самоорганизация большей части институтов гражданского общества. Государство обязалось создавать условия для этой самоорганизации.
Местное самоуправление сегодня намеренно парализовано государством. Его органы не выполняют абсолютно никаких обязательств по отношению к территориальным сообществам, к отдельным гражданам. А ведь местное самоуправление — это особый вид власти, как и избираемая федеральная власть; оба эти вида власти выходят за рамки Аристотелевой трехчленной классификации властей, разделяющей власть на создающую законы (законодательную), применяющую их (исполнительную) и контролирующую справедливость (судебную).
Ни федеральные органы власти, ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации не выполняют своих обязательств по отношению к местному самоуправлению. Даже напротив.
Вот, например, власти Москвы — субъекта Федерации — грубейшим образом в вызывающей форме фактически упразднили местное самоуправление. И столичной власти это сходит с рук — ввиду большой концентрации у нее финансовых и информационных ресурсов, что ли?
Москва — один из крупнейших субъектов Федерации. Так вот, в Уставе Москвы записано, что, оказывается, мэрия, правительство Москвы и ее городская дума — это и есть наши с вами органы местного самоуправления. На самом же деле — это органы государственной власти столицы как субъекта РФ. Президент своим Указом даровал столичным властям особые полномочия, и теперь мы, 10 миллионов постоянных жителей столицы, лишены возможности создавать местное самоуправление для полноценной самоорганизации и самореализации.
Официальная защита прав у нас бездеятельна, но если бы проблемами местного самоуправления — вопросами собственности, управления имуществом, экологическими, культурой и другими проблемами повседневной жизни — занялись общественные правозащитные группы и организации, то для них открылось бы широкое поле деятельности, ныне занятое органами местной государственной власти, работающими чаще всего неэффективно и, главное, не в интересах рядовых граждан.
Все вышесказанное подтверждает мой основной тезис, что в нашем государственном строе вообще не утвердился институт ответственности власти, ее обязанностей по отношению к человеку, гражданину, обществу. Не утвердился не только на уровне писаных законов (в первую очередь, Конституции), но и в некодифицированной жизни нашего государства, нашего народа — на уровне традиций, правил, обычаев и т.п.
Олег Германович Румянцев,
к.ю.н., президент Российского Фонда Конституционных Реформ